Czy Senat mógłby być niepartyjny, choć jest polityczny? Nie zanosi się na zmianę Konstytucji, ale może warto mieć coś przygotowanego na wszelki wypadek.

Nieprędko pozbiera się Trybunał Konstytucyjny po demolce zapoczątkowanej przez Platformę Obywatelską, a dokonanej skutecznie przez Prawo i Sprawiedliwość. A ściślej mówiąc – nieprędko odzyska pozycję bezstronnego arbitra w sporach o konstytucyjność ustaw czy w sporach kompetencyjnych pomiędzy organami władzy. Gdy po rządach PiS przyjdzie jakiś anty-PiS, zapewne zastąpi sędziów pisowskich sędziami antypisowskimi. A nawet jeśli powołani przez antypisowską większość sędziowie będą wzorami bezstronności, jeszcze długo nikt w ich bezstronność nie uwierzy. Będą mieli łatkę przedstawicieli partii – i niewiele można na to poradzić.

Podobnie stało się wcześniej z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji. Walnie przyczynił się do tego prezydent Lech Wałęsa, gdy odwołał Marka Markiewicza z funkcji przewodniczącego Rady, i uzasadniał swoją decyzję domniemaniem, że skoro może mianować, to i odwołać też. Chociaż Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę interpretację za niedopuszczalną, zasada „powołuję, więc wymagam” utrwaliła się w politycznej praktyce.

Dotyczy to także innych instytucji, które miały składać się z osób niezależnych, bo nieodwoływalnych, choć powoływanych przez wybieralne władze. Publicyści często piszą o przedstawicielach takiej czy innej partii w KRRiT, Radzie Polityki Pieniężnej albo nawet w Trybunale.

Potrzeba niepartyjnych instytucji

A jednak instytucje wolne od partyjnych powiązań są potrzebne. Mamy tu do czynienia z trudnym do przezwyciężenia kłopotem. Zwykliśmy uważać, że w życiu państwowym najważniejsze instytucje powinny mieć legitymację demokratyczną, a jednocześnie niektóre z nich powinny być wolne od partyjnych wpływów. Dotyczy to zwłaszcza sędziów. Stąd niezależnie od tego, co myślimy o dążeniu partii rządzącej do wybierania członków Krajowej Rady Sądownictwa, uwagi o braku demokratycznej legitymacji grona powoływanego przez sędziowską korporację trzeba traktować poważnie.

Średniowieczna praktyka podpowiada, że należałoby zamknąć posłów w Sejmie do czasu, aż dokonają wyboru

Proponowany niekiedy wybór organów sądowniczych w wyborach powszechnych jest trudny do przyjęcia z powodów praktycznych. Ogół obywateli nie śledzi postępowania sędziów, więc nie będzie spośród nich świadomie wybierał. Raczej należy się spodziewać, że i te wybory zostałyby zdominowane przez partie polityczne, ze wszystkimi tego skutkami.

Na przykładzie instytucji prezydenta RP widać, że powszechne bezpośrednie wybory nie sprzyjają powoływaniu bezstronnego arbitra. Kandydat na prezydenta musi mieć poparcie partii politycznej, by wygrać wybory, a sprawując urząd, pamięta, komu go zawdzięcza i od kogo będzie zależała jego reelekcja. Od charakteru prezydenta zależy, czy spróbuje trochę rozluźnić te więzy, ale każdy będzie nimi skrępowany.

Trzeba szukać dalej. Partia Kukiz’15 proponowała na przykład, by członków Trybunału Konstytucyjnego powoływać w Sejmie, ale większością dwóch trzecich głosów. Można by myśleć o podobnym sposobie powoływania Krajowej Rady Sądownictwa. Rzeczywiście można mieć pewne nadzieje, że partie – nie mogąc wybrać sędziów swoich –  zgodzą się powołać ludzi sprawiedliwych i bezstronnych. Nie wiadomo jednak, co zrobić, gdy do zgody nie dojdzie. Dobra, średniowieczna jeszcze, praktyka konklawe podpowiada, że należałoby w takim przypadku elektorów (posłów) zamknąć w Sejmie do czasu, aż dokonają wyboru. W razie przedłużania się obrad można byłoby zarządzić post o chlebie i wodzie. Ale i to może nie wystarczyć. Historycy wspominają o konklawe w Viterbo w 1268 roku, kiedy kardynałowie zdecydowali się na wybór papieża dopiero, gdy rozebrano dach nad salą obrad.

Niestety, pozwalający na takie praktyki regulamin musieliby uchwalić posłowie, którzy sami by mu później podlegali. Należy wątpić, czy się na to zgodzą. Raczej należy się więc spodziewać wyjątkowo zgodnego, ponadpartyjnego sprzeciwu.

Sądzę, że właściwym rozwiązaniem byłoby przyznanie dominującej roli w powoływaniu Krajowej Rady Sądownictwa (a także: Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, może również Najwyższej Izby Kontroli i Centralnego Biura Antykorupcyjnego) – Senatowi. Ale pod warunkiem, że ten organ polityczny – bo uczestniczący we władzy i powoływany w wyborach – byłby jednocześnie niepartyjny.

Senat marzeń

Marzy mi się Senat, którego członkowie składają takie ślubowanie:

„Obejmując mandat senatora Rzeczypospolitej Polskiej, uroczyście ślubuję, że w mojej pracy w Senacie będę kierował się prawem i strzegł polskiej racji stanu, tak jak je rozumiem, zgodnie z moimi przekonaniami, wiedzą i doświadczeniem.

Z uwagą wysłucham wszystkich zasługujących na to wedle mojego rozeznania opinii, lecz żadnej z nich nie uznam wbrew swemu przekonaniu za obowiązującą. Podejmując decyzje, nie będę kierował się dyscypliną partyjną, ani dyscypliną jakichkolwiek innych organizacji. Nie będę zawierał z nikim umów, wedle których miałbym popierać ustawy, o których pożyteczności nie jestem przekonany, by zyskać poparcie w innej sprawie.

W rozmowach z przedstawicielami środków publicznego przekazu będę kierował się także własnymi poglądami. Nie będę powtarzał «przekazów dnia» ani innych tego rodzaju wskazówek, niezależnie skąd będą pochodziły”.

Jak łatwo zauważyć, nie da się skontrolować, czy ktoś tak sformułowanego zobowiązania przestrzega, czy nie. Nigdy się nie dowiemy na przykład, czy ktoś zagłosował zgodnie ze stanowiskiem biskupów przekonany ich argumentami, czy dlatego, że ich zdanie uważa za obowiązujące. Mamy tu do czynienia ze zobowiązaniem moralnym. Można jednak zminimalizować pokusy łamania przyjętych w ten sposób zobowiązań.

Pozwolić sobie na niezależność

Zapewnieniu niezależności senatorów, a także ich wysokiego poziomu merytorycznego służyłoby istotne ograniczenie biernego prawa wyborczego. Senatorami powinni zostawać ludzie o dużym doświadczeniu w pracy państwowej lub o szczególnym przygotowaniu fachowym. Trochę przypominałoby to senat rzymski. Kandydatami według tego zamysłu mogliby więc zostać byli prezydenci RP, premierzy i ministrowie, wojewodowie, marszałkowie wojewódzcy, prezydenci miast, sędziowie wojewódzcy, a także profesorowie wyższych uczelni i Polskiej Akademii Nauk. Tę listę można byłoby rozszerzyć, na przykład o osoby odznaczone najwyższymi orderami.

Nie ma powodu, by kadencja Senatu powiązana była z kadencjami Sejmu

Takie ograniczenie nie zapewniałoby jeszcze pożądanej niezależności. Widoki na przyszłą karierę mogą skutecznie wpłynąć na sposób działania polityka, choćby miał za sobą niemałe osiągnięcia. Dlatego należałoby wprowadzić dla byłych senatorów dziesięcioletni przynajmniej zakaz sprawowania funkcji politycznych poza funkcją senatora, zakaz zasiadania w kierownictwach, radach nadzorczych i dyrekcjach spółek Skarbu Państwa, a także spółek prywatnych. Być może wskazane byłyby inne jeszcze ograniczenia, utrudniające nagradzanie senatorów przez władze państwowe czy grupy nacisku za zajęcie pożądanego stanowiska w pracy legislacyjnej czy przy powoływaniu władz.

Uzyskalibyśmy w ten sposób izbę złożoną z ludzi o dużej wiedzy, będących zazwyczaj niedaleko końca kariery zawodowej, mogących sobie łatwiej od innych pozwolić na niezależność.

Pozostaje do ustalenia sposób wyboru. Pewnie trzeba by pozostać przy sposobie obecnym – wyborach w okręgach jednomandatowych, najlepiej z dogrywką w drugiej turze. Nie ma powodu, by kadencja Senatu powiązana była, jak obecnie, z kadencjami Sejmu.

Tak pomyślany Senat miałby szansę zdobycia poważnego autorytetu. Uczestnicząc w procesie legislacyjnym, powinien mieć możliwość wetowania ustaw bądź wnoszenia do nich poprawek, możliwych do odrzucenia na przykład trzema piątymi głosów poselskich. Ważniejsze byłoby nadanie dyskusji w Senacie takiego poziomu, by rządząca większość zastanowiła się parokrotnie, zanim odrzuci stanowisko Senatu. Być może wskazane byłoby nadanie Senatowi prawa powoływania komisji śledczych. Może zasłużyłyby na większe zaufanie niż komisje sejmowe, których członkowie skrępowani są dyscypliną partyjną.

Największą wadą zaproponowanego tu pomysłu jest fakt, że taka reforma wymagałaby zmiany Konstytucji. Ograniczenie władzy partii musiałby przyjąć większością dwóch trzecich głosów partyjny przecież Sejm, a następnie większością bezwzględną równie partyjny Senat. Tego rodzaju rozwiązania mają może cień szansy w sytuacjach wyjątkowego kryzysu. Nie zanosi się na niego teraz, ale może warto czasami mieć coś przygotowanego na wszelki wypadek.