W naszym kraju mamy nie tylko chaos przestrzenny, ale wprost bałagan związany z określeniem tego, co konkretnie i w jakim zakresie może zbudować właściciel danej nieruchomości.

W Polsce ciągle jeszcze pokutuje przekonanie, że właściciel ma prawo na swojej działce zrobić wszystko: ścinać drzewa, budować, co chce, ba, może nawet i strzelać do niepożądanych gości… Tymczasem sytuacja wcale nie jest tak oczywista i warto zapytać: jakie właściwie przysługują mu prawa i gdzie przebiega ich granica?

Wyobraźmy sobie właściciela nieruchomości, który wpada na pomysł wybudowania na niej na przykład niewielkiego zamku. Ku swojemu zaskoczeniu ów człowiek wkrótce dowiaduje się, że przepisy gminne nie pozwalają na tego typu zabudowę. Na takim właśnie tle najczęściej pojawia się jeden z możliwych konfliktów przestrzennych, chyba najbardziej typowy. Z jednej strony mamy właściciela, który chce przeforsować konkretną inwestycję, a z drugiej władze gminy, które z jakichś powodów taką inwestycję blokują. Ujmijmy to inaczej: z jednej strony mamy uprawnienia właściciela nieruchomości a z drugiej… no właśnie, co dokładnie? Jeśli odpowiemy: „względy związane z ochroną ładu przestrzennego”, zabrzmi to nader enigmatycznie.

Żeby było ładnie

Na początek warto wyjaśnić zatem, czym jest ład przestrzenny i dlaczego musi być chroniony, nawet kosztem pretensji właścicieli nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie udzieli nam w pełni wyczerpującej odpowiedzi. Zgodnie z jej ujęciem ład przestrzenny to „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”.

Definicja brzmi dosyć ogólnie, ale chodzi tu przede wszystkim o pewien porządek przestrzenny, dbałość o to, by nowa zabudowa pasowała (pod względem przeznaczenia, parametrów technicznych itd.) do wcześniejszej, jak również o ochronę walorów środowiskowych i kulturowych terenu. Ktoś może zadać pytanie, dlaczego skupiamy się akurat na wartościach kompozycyjno-estetycznych, środowiskowych czy kulturowych. Po co to wszystko? Najprostsza odpowiedź to: „żeby było ładnie”. Mam oczywiście świadomość, że wrażenia estetyczne bywają sprawą subiektywną, więc nie są argumentem niepodważalnym, ale chyba wszyscy zgodzimy się co do tego, że wciskanie w danym miejscu zupełnie oderwanej od otoczenia zabudowy – np. wieżowca wśród domków jednorodzinnych – nie daje zbyt dobrego efektu wizualnego. Co gorsze, skutki takiego rozwiązania są szkodliwe długofalowo i niemal niemożliwe do odwrócenia.

W polskim systemie (podobnie jak w większości innych na świecie) kluczowymi organami odpowiedzialnymi za prowadzenie polityki przestrzennej są władze gminy: wójt/burmistrz/prezydent miasta oraz rada gminy

Argument estetyczny jest istotny, ale nie jedyny. Chaos przestrzenny przynosi szereg innych negatywnych konsekwencji. Przeważająca ich część została przedstawiona i udokumentowana w specjalnym raporcie opracowanym przez Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN (pod kierunkiem dr. Adama Kowalewskiego, prof. Tadeusza Markowskiego oraz prof. Przemysława Śleszyńskiego). Na podstawie konkretnych badań i przykładów wykazano tam, że brak ładu przestrzennego na danym obszarze stanowi jeden z najważniejszych powodów zanieczyszczeń powietrza, problemów transportowych (np. wydłużonego czasu dojazdu do pracy), dezintegracji społecznej, a nawet kryzysu na rynku nieruchomości. Długofalowo brak dbałości o przestrzeń stanie się odczuwalny również dla właściciela nieruchomości, który skutecznie wymusił (a tak niestety często się zdarza) na władzach gminnych realizację kontrowersyjnej inwestycji. Przejawić to się może chociażby problematycznym dostępem do infrastruktury technicznej lub niską jakością dróg publicznych. Wymuszenie zabudowy powoduje bowiem, że gmina zaczyna mieć realne problemy z zapewnieniem do każdego miejsca sieci przesyłowej, a drogi przystosowane do niewielkiego ruchu pojazdów są eksploatowane ponad miarę.

Ile może gmina?

W polskim systemie (podobnie jak w większości innych na świecie) kluczowymi organami odpowiedzialnymi za prowadzenie polityki przestrzennej są władze gminy: wójt/burmistrz/prezydent miasta oraz rada gminy. Gmina pod tym względem jest zresztą również optymalna (w znaczeniu ani zbyt duża, ani zbyt mała) jako teren dla kompleksowego, racjonalnego planowania. Wciąż jednak pozostaje otwarte pytanie, w jaki konkretnie sposób władze gminy mogą działać na rzecz ochrony ładu przestrzennego.

Mają one do dyspozycji trzy podstawowe narzędzia związane z planowaniem przestrzennym. Od razu trzeba jednak zaznaczyć, że analizy nie należy ograniczać tylko do nich – istnieje również sporo narzędzi pośrednich. Ponadto zdarza się, że zakres zastosowania tych trzech głównych narzędzi bywa ograniczany lub wyłączany (zwłaszcza przez tzw. specustawy), a ich znaczenie różnie wygląda na różnych rodzajach obszarów. Nie zmienia to jednak faktu, że charakterystyka problemów związanych z planowaniem przestrzennym w pierwszej kolejności musi być sprowadzona do oceny zastosowania:

– studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

– miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

– decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wedle ustawodawcy, który w 2003 r. wprowadzał te narzędzia do nowej wówczas ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium miało być dokumentem programowym, ustalającym koncepcję rozwoju przestrzennego gminy i – co szczególnie istotne w tym kontekście – diagnozującym, jakie są lokalne problemy związane z ochroną ładu przestrzennego. Na podstawie studium rada gminy miałaby przygotowywać plany miejscowe, czyli akty wiążące, wprowadzające konkretne regulacje i wytyczne dla poszczególnych nieruchomości. Tam, gdzie nie udałoby się tego szybko przeprowadzić, narzędziem uzupełniającym byłaby decyzja o warunkach zabudowy (wydawana na wniosek konkretnego inwestora). Warunkiem sine qua non realizacji danej inwestycji miałaby być zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym lub treścią decyzji.

Fragment tekstu, który ukazał się w kwartalniku „Więź”, zima 2018.

KUP „WIĘŹ” w wersji papierowej lub elektronicznej!

Więź, zima 2018